| تبليغات | X |
|
اشارات اقتصادی
|
||
|
موضوعات اقتصادی و تامین اجتماعی |
تجربه و موانع خصوصي سازي در ايران
موضوع خصوصی سازی از دهه 1350 در ایران مطرح شد و بعد از چندین دوره طرح در محافل اقتصادی ، بدون پیشرفت مهمی به کناری گذاشته شد اما با ابلاغ سياست هاي اصل ۴۴ قانون اساسي، این موضوع مجدداً مطرح و جزو سياست هاي محوري دولت قرار گرفت.امید است در این دوره با همت فعا لان بخش اقتصادی پیشرفت مهمی را شاهد باشیم. بنابه اهميت موضوع مروري بر پيشينه بحث در ايران و همچنين موانع اجرايي آن خواهيم داشت.
خصوصي سازي هدف پايه اي سياست هاي تعديل اقتصادي است كه از دهه ۱۹۸۰ در بسياري از كشورهاي جهان تجربه شد. سياست هاي تعديل اقتصادي در سه گروه تقسيم بندي مي شوند:
۱- سياست هاي تثبيت اقتصادي
۲- سياست هاي آزادسازي
۳- سياست هاي مقررات زدايي و خصوصي سازي.
اينها مراحل اصلي سياست هاي تعديل هستند كه بايد به ترتيب اجرا شوند.
سياست خصوصي سازي در معناي واقعي خود به مفهوم واگذاري هر يك از موارد مالكيت، مديريت و سياستگذاري يا تركيبي از آنها از بخش دولتي به بخش هاي غيردولتي است. تجربيات متفاوتي از اجراي اين سياست در جهان وجود دارد و هر كشور متناسب با شرايط اقتصادي، اجتماعي، سياسي و فرهنگي خود گونه متفاوتي از روش هاي آن را تجربه كرده است و موفقيت در اجراي آن نيز بستگي به لحاظ كردن شرايط مذكور دارد و هيچ حكم قطعي و تضميني در خصوص موفقيت اين سياست ها وجود ندارد. سياست هاي تعديل اقتصادي زاييده دو مفهوم شكست بازار (در بحران بزرگ ۱۹۲۹) و شكست دولت (در بحران بدهي دهه ۱۹۷۰) است و سعي دارد باز تعريفي از رابطه دولت و بازار ارائه دهد. منطق اساسي خصوصي سازي نيز مبتني بر اين اصل است كه دولت خوب و بخش خصوصي خوب دو روي يك سكه هستند و موفقيت در اجراي آن مستلزم عملكرد خوب دولت و بخش خصوصي بطور توأمان است.
تجربه خصوصي سازي در ايران
اقتصاد ايران طي سال هاي قبل و بعد از انقلاب اسلامي به نوعي متفاوت شاهد حضور فعال دولت در بخش هاي كليدي بود. قبل از انقلاب و بويژه در دوره ۵۷-۱۳۵۲ فعاليت هاي اقتصادي دولت رونق بيشتري يافت كه ناشي از افزايش درآمدهاي نفت بود. افزايش توان مالي دولت در اثر شوك نفتي اثر مستقيم و تعيين كننده اي در اقتصاد ايران به جا گذاشت و مسئولان وقت به بهانه افزايش اشتغال و ايجاد پايه صنعتي اقدام به سرمايه گذاري در بخش هاي كليدي اقتصاد كردند. طبق قانون گسترش مالكيت واحدهاي توليد كه در سال ۱۳۵۴ به تصويب دولت رسيد مقرر شد تا مهرماه ۱۳۵۷ معادل ۹۹ درصد از سهام شركت هاي تحت پوشش به استثناي صنايع مادر نظير صنايع خودروسازي به مردم واگذار شود. اين اقدام نخستين حركت دولت در جهت خصوصي سازي محسوب مي شود كه تنها به انتقال مالكيت توجه داشت نه مديريت.
پس از انقلاب اجراي قانون گسترش مالكيت واحدهاي توليدي متوقف شد و در مقابل با تصويب قانون حفاظت و توسعه صنايع ايران در سال ۱۳۵۸ شركت هاي بزرگ توليدي، صنعتي و حتي معدني در اختيار دولت قرار گرفت. اين اقدام پس از پيروزي انقلاب به اقتضاي شرايط و به منظور جلوگيري از بحران در صنايع صورت گرفت زيرا به دليل وابستگي شديد صنايع و فرار صاحبان و مديران آنها، انتقال بخشي از سرمايه به خارج از كشور، بدهي هاي كلان شركت ها به سيستم بانكي و وابستگي شديد تكنولوژيكي و كمبود نيروي متخصص، كمبود مواد اوليه و قطعات يدكي، مشكلات كارگري و مواردي از اين قبيل بروز بحران در اين صنايع قطعي بود.
بعد از انقلاب حضور فعال دولت در صحنه اقتصاد به شكلي جديد ادامه يافت. ايجاد سازمان هاي جديد و بنيادها و تحت پوشش قرار گرفتن تعداد زيادي از شركت ها و كارخانه هاي خصوصي به عللي از جمله فرار مديران و بدهي هاي سنگين بانكي و مالياتي، اقتصاد ايران را دولتي تر كرد. پس از جنگ تحميلي زمينه براي اصلاحات اقتصادي فراهم شد و نخستين اقدام در قالب برنامه پنج ساله اول (۷۲-۱۳۶۸) بود.
در سال ۱۳۵۸ قانون ملي كردن صنايع به تصويب شوراي انقلاب رسيد و حدود ۵۰۰ شركت و مؤسسه توليدي ملي اعلام شد و براي مديريت آنها سازمان صنايع ملي ايران به وجود آمد و با تصويب قانون حفاظت و توسعه صنايع ايران امكان مداخله دولت در شركت هاي خصوصي و توسعه شركت هاي دولتي فراهم شد.
تا سال ۱۳۶۱ حدود ۵۸۰ شركت ملي شدند كه تعدادي از آنها مشمول اصل ۴۴ قانون اساسي نبود و به اين ترتيب مرزهاي مالكيت دولتي و خصوصي نامشخص ماند. با توجه به مغايرت دو قانون فوق و مشخص نشدن حدود اختيار دولت، شركت هاي جديد با مالكيت مستقيم و غيرمستقيم دولت تأسيس شد اين شركت ها موسوم به شركت هاي نسل دوم، سوم وچهارم بودند كه دائم تعداد آنها افزايش مي يافت و از حمايت و امكانات دولتي برخوردار بودند و گرچه طبق اصل ۴۴ قانون اساسي مالكيت عمومي بر آنها مترتب نبود ولي خود را دولتي مي دانستند و بي آن كه در قانون بودجه نامي از آنها برده شود به عنوان بازوي توانمند وزارتخانه ها مطرح بودند و درآمد خود را به خزانه واريز نمي كردند. براي برطرف كردن اين مغايرت در سال ۱۳۶۶ قانوني در ديوان محاسبات كشور تصويب شد كه تعريفي از شركت هاي دولتي ارائه مي نمود اما اين قانون هم نتوانست در عمل مرزهاي مالكيت دولتي وخصوصي را به طور عملي جدا و اعمال نمايد.
به هر حال با بروز مشكلات و عدم كارايي در بخش اقتصاد دولتي و با پايان جنگ تحميلي زمينه براي اصلاحات اقتصادي فراهم شد. فرآيند خصوصي سازي از سال ۱۳۶۸ در چارچوب سياست هاي تعديل اقتصادي و در قالب برنامه پنج ساله اول (۷۲-۱۳۶۸) آغاز شد.
براساس قانون برنامه اول توسعه، واگذاري سهام متعلق به دولت در اولويت كار دولت قرار گرفت و از سال ۱۳۷۰ واگذاري سهام شركت هاي دولتي رسماً آغاز شد. واگذاري ها به روش عرضه سهام، مذاكره و مزايده بود و سازمان هاي عرضه كننده سهام عبارت بودند از: سازمان صنايع ملي ايران، سازمان گسترش و نوسازي صنايع و بانك صنعت و معدن. در سال ۱۳۷۵ در مجموع حدود ۲۵۰۰ شركت دولتي با ارزش ۹۰۰۰ ميليارد ريال شناسايي شد و جالب اين كه در سال هاي ۷۵ و ۷۶ حدود ۳۴۶ شركت دولتي جديد ايجاد شد.
در دوره ۸۰ - ۱۳۶۹ تعداد ۵۷۳ ميليون سهم از سهام سازمان گسترش و نوسازي صنايع به ارزش ۵/۵ ميليارد ريال واگذار شد. حدود ۹۰ درصد از واگذاري ها از طريق بورس، ۵ درصد مزايده و ۵ درصد از طريق مذاكره بوده است. توزيع خريداران از طريق بورس به اين ترتيب است ۶۱ درصد سهام توسط بخش خصوصي، ۱۶/۷ درصد سازمان تأمين اجتماعي و ۸/۳ درصد توسط صندوق بازنشستگي . در روش واگذاري از طريق مزايده ۹۸ درصد توسط بخش خصوصي خريداري شد. همچنين در دوره مذكور ۵ شركت به مديران آنها واگذار شد. در روش مذاكره نيز ۶۰ درصد خريدها توسط سازمان تأمين اجتماعي بود و وزارتخانه ها و بانك ها در رتبه هاي بعدي قرار داشتند. در سال ۱۳۸۰ تعداد ۸۴ شركت زير مجموعه سازمان گسترش و نوسازي جهت فروش اعلام شد. سازمان صنايع ملي در دوره ۷۹ - ۱۳۶۹ سهام ۲۲۵ شركت تحت پوشش را به ارزش ۲۱۲۵ ميليارد ريال عرضه كرد. در سال ۱۳۸۰ هيأت وزيران در اجراي تبصره هاي قانون بودجه همان سال با واگذاري تعداد ۳۵ شركت تحت پوشش سازمان صنايع ملي ايران به ۳ سازمان تأمين اجتماعي، بازنشستگي كشوري و آستان قدس رضوي موافقت كرد.
سازمان خصوصي سازي كه در واقع همان سازمان ملي گسترش مالكيت واحدهاي دولتي سابق است، در سال ۱۳۶۹ اجازه يافت واحدهاي در اختيار خود را كه در بورس پذيرفته شده اند با ۱۰ درصد تخفيف واگذار كند. مقرر شد سازمان خصوصي سازي ۳۳ درصد از واگذاري ها را به كارگران واحدهاي توليدي واگذار نمايد و اين اقدام از سال ۱۳۷۳ شروع شد. همچنين در سال ۱۳۷۳ مقرر شد طبق قانون نحوه واگذاري سهام دولتي به ايثارگران و كارگران به هر يك از مشمولان معادل ۲ ميليون ريال سهام با اعطاي تسهيلات واگذار شود و تا سال ۱۳۷۹ جمعاً ۱۰۱ ميليون سهم به ارزش ۶۳۶ ميليارد ريال به حدود ۳۰۰ هزار نفر از كاركنان كارخانجات توليدي كشور واگذار شد.
در طول سال هاي ۷۵- ۱۳۶۸ در اثر اقدام هاي انجام گرفته حجم بدهي هاي خارجي دولت به بالاترين سطح خود در تاريخ اقتصادي كشور رسيد. در اين فاصله بدهي دولت به بانك ها هشت برابر و بدهي شركت هاي دولتي به بانك ها ۲۳ برابر افزايش يافت. در حالي كه خصوصي سازي با هدف كاهش هزينه ها صورت مي گرفت، در تمام اين موارد نتايج كسب شده در ايران دقيقاً عكس اهداف خصوصي سازي است.
طبق گزارش مركز پژوهش هاي مجلس سهم بودجه شركت هاي دولتي از بودجه كشور در سال ۱۳۸۳ معادل ۵۴/۳ درصد بود. در دوره
۸۴ - ۱۳۸۰ نسبت بودجه شركت هاي دولتي به GDP به استثناي سال ۱۳۸۳ افزايش يافته است. اين نسبت در سال ۱۳۸۰ معادل ۴۳/۶ درصد بود. همچنين طبق گزارش مركز مذكور تعداد شركت هاي دولتي از ۵۰۴ شركت در سال ۱۳۸۰ به ۵۰۵ شركت در سال ۱۳۸۴ افزايش يافته است. البته در مورد تعداد شركت هاي دولتي ارقام مختلفي گفته شده است. اين اختلاف ناشي از آن است كه در برخي گزارش ها شركت هاي اقماري مانند سازمان گسترش و نوسازي به عنوان يك شركت در نظر گرفته شده در حالي كه اين سازمان خود شركت هاي زيادي تحت پوشش دارد. به طور كلي آمار و ارقام موجود نشان مي دهد توفيق زيادي در امر خصوصي سازي شركت هاي دولتي صورت نگرفته است.
خصوصي سازي در ساير زمينه ها، در مواردي موفق و در مواردي غيرموفق بوده است. در حوزه مخابرات شاهد فعاليت اپراتور دوم هستيم كه پس از كش و قوس هاي فراوان و تغيير چندين پيمانكار بالاخره فعاليت بخش خصوصي در بخش مخابرات آغاز شد. در اين مورد مالكيت و مديريت خصوصي شده و نظارت و سياستگذاري به عهده دولت است. در حوزه بانكداري نيز شاهد فعاليت چندين بانك خصوصي هستيم. در حوزه آموزش، در سطوح آموزش قبل از دانشگاه موفقيت چنداني كسب نشده و حدود ۹۰ درصد از امر آموزش توسط دولت صورت مي گيرد اما در آموزش عالي غيردولتي موفقيت هايي كسب شده است. همچنين در واگذاري امور جزئي سازمان ها و وزارتخانه ها در قالب قراردادهاي پيمانكاري و مزايده، از جمله امور خدماتي و تأسيساتي و امثال آن در برخي موارد موفقيت هايي كسب شده است. به طور كلي در مورد موفقيت خصوصي سازي در ايران نمي توان قضاوت واحدي در همه زمينه ها ارائه كرد، اين حاكي از آن است كه هنوز بسترهاي مناسب و قابل قبول براي خصوصي سازي در كشور فراهم نيست. با روي كار آمدن دولت نهم، هيأت دولت، آئين نامه اجرايي افزايش ثروت خانوارهاي ايراني را با نام سهام عدالت تصويب كرد و در مصوبه ديگري نحوه شناسايي مشمولان دريافت سهام عدالت و همچنين مراحل واگذاري را مشخص كرد. مرحله اول واگذاري شامل افراد نيازمند مشمول طرح هاي حمايتي از جمله طرح شهيد رجايي، مددجويان كميته امداد امام خميني و تمام كودكان و زنان بي سرپرست و امثال آنها را دربرمي گرفت و در مراحل بعد به ترتيب روستائيان و عشاير و كارمندان و مستمري بگيران قرار دارند. در اين طرح به هر عضو خانواده مبلغ ۲۰ ميليون ريال با سقف ۵ نفر يا يكصدميليون ريال تعلق مي گيرد.
براي واگذاري سهام عدالت ۳۰ شركت سرمايه گذاري در استانها و ۳۳۷ شركت تعاوني عدالت در شهرستان هاي مختلف تشكيل شده است. نحوه قيمت گذاري شركت هاي مادر تخصصي با محاسبه حقوق صاحبان سهام پس از كسر ارزش دفتري سرمايه گذاري ها به علاوه ارزش روز سرمايه گذاري ها در ساير شركت ها تعيين مي شود. شركت هاي بورسي براساس آخرين قيمت تابلوي بورس در روز قبل ازتصويب واگذاري، قيمت گذاري مي شوند. طبق آخرين گزارش دولت در اين زمينه، دارندگان سهام عدالت علاوه بر پرداخت مبلغ سهام ازمحل سود سهام ، تا ۱۰ درصد سود نيز دريافت كنند. طبق گزارش مذكور در ۱۶ سال قبل از دولت نهم جمعاً ۳۵۰۰ ميليارد تومان سهام به مردم واگذار شده و در سال اول دولت نهم اين رقم جمعاً (از طريق فروش در بورس و سهام عدالت) به ۲۶۵۰ ميليارد تومان بالغ مي شود. با توجه به اين كه زمان زيادي از واگذاري سهام عدالت سپري نشده است در حال حاضر نمي توان ارزيابي دقيقي از آثار اين واگذاريها ارائه داد.
موانع خصوصي سازي در ايران
همان طور كه قبلاً ذكر شد سياست هاي تعديل اقتصادي شامل سه مرحله اصلي است و هر مرحله با هدفي اجرا مي شود و نهايتاً با تحقق اهداف هرمرحله مي توان به موفقيت خصوصي سازي اميدوار بود. هدف از تثبيت اقتصادي كنترل تقاضاي كل، كاهش فشارهاي تورمي و به تعادل رساندن تراز پرداخت ها است و هدف از سياست هاي آزادسازي كاهش انواع كنترل ها و سياست هاي مداخله گرايانه است و تصحيح ساختار قيمت هاي نسبي است. در شرايطي كه اقدامات مؤثر در موارد فوق صورت نگرفته باشد نمي توان انتظار داشت سياست خصوصي سازي با موفقيت اجرا شود. مهمترين موانع خصوصي سازي به قرار زير است:
۱- عدم شفافيت و بي ثباتي سياست هاي اقتصادي دولت
معمولاً تصميمات سرمايه گذاري با توجه به سياست هاي دولت از جمله سياست هاي مالياتي، تجاري، كنترل قيمت ها، سياست هاي ارزي، تعرفه اي و امثال آن صورت مي گيرد. عدم شفافيت و تغييرات خلق الساعه باعث بي ثباتي فعاليت هاي توليدي مي شود. در ايران درخصوص سياست هاي مالياتي با اصلاح قانون ماليات هاي مستقيم گام مهمي در زمينه شفاف سازي مالياتي صورت گرفت و از اين نظر تا حد زيادي تكليف شركت هاي توليدي مشخص شد. اما در زمينه هاي ديگر نيازمند اصلاح و شفاف سازي قوانين هستيم.
۲ـ پائين بودن نرخ سودآوري بخش مولد در مقايسه با بخش هاي غيرمولد
وقتي ساختار اقتصادي كشور به نحوي باشد كه فعاليت هاي غيرتوليدي از جمله بخش تجارت، املاك و مستغلات و امثال آن در مقايسه با بخش توليد از سودآوري بيشتري برخوردار باشد نمي توان انتظار داشت از خصوصي سازي استقبال زيادي شود.
۳ـ تأثير خصوصي سازي به اشتغال
معمولاً شركت هاي دولتي دچار مازاد نيروي كار هستند و چنانچه شركت هاي دولتي بخواهند با خصوصي سازي كارايي خود را افزايش دهند، افزايش بيكاري معمولاً حادث خواهد شد و طبعاً مسائل قانوني و كارگري را به دنبال خواهد داشت. طبق مطالعات به طور متوسط ۲۵ درصد از كاركنان شركت هاي دولتي در اثر خصوصي سازي كاهش مي يابند. مقاومت هايي كه در اين مورد و موارد مشابه وجود دارد از موانع اجرايي شدن خصوصي سازي است.
۴ـ مقاومت مديران دولتي
وجود شركت هاي دولتي معمولاً براي مديران شركت هاي مذكور امتيازاتي به همراه دارد و نگراني از قطع امتيازات مذكور يكي از دلايل مقاومت دربرابر خصوصي است. در گزارش ساماندهي شركت هاي دولتي توسط سازمان مديريت و برنامه ريزي عنوان شده اگر اختيار شركت هاي دولتي از وزارتخانه ها گرفته شود نزديك به نيمي از نيروهاي كيفي ستادي حاضر نيستند با سيستم پرداخت دولتي كار كنند و از دستگاه دولت خارج مي شوند. از طرف ديگر برخي ضعف هاي وزارتخانه ها و سازمان ها توسط شركت هاي تابعه پوشش داده مي شود. نكته ديگر آن كه دستگاه ها و شركت هاي دولتي وظايف غيرمتعارفي را به عهده گرفته اند از جمله گفته مي شود حدود ۷۰ درصد از ورزش قهرماني كشور به عهده شركت هاي دولتي است و اين وابستگي ها و موارد مشابه مقاومت دربرابر خصوصي سازي را افزايش مي دهد.
۵ـ پائين بودن نرخ سودآوري شركت هاي دولتي
طبق مطالعات انجام شده معمولاً نرخ سودآوري شركت هاي دولتي از موارد مشابه در بخش خصوصي كمتر است و سرمايه گذاراني كه در خصوصي سازي مشاركت مي كنند براي تغيير ساختار مالي و مديريتي شركت هاي مذكور مشكلاتي پيش رو خواهند داشت كه ريسك سرمايه گذاري آنها را افزايش مي دهد.
۶ ـ عدم آمادگي بورس اوراق بهادار تهران براي خصوصي سازي
طبق قانون واگذاري شركت هاي دولتي به سه طريق بورس اوراق بهادار تهران، مزايده و فروش اقساطي صورت مي گيرد. شركت هاي مشمول اصل ۴۴ تماماً بايد از طريق بورس قيمت گذاري شوند. حجم كل بورس تهران حدود ۵۰ ميليارددلار برآورد مي شود در حالي كه حجم شركت هاي قابل واگذاري حدود ۱۸۰ ميليارددلار است و چنانچه به درصد سهم شناور آزاد موجود در بورس توجه شود ظرفيت بورس بسيار كمتر از ۵۰ ميليارددلار است و مشخص نيست چگونه ظرفيت هضم ۱۸۰ ميليارددلار شركت هاي جديد را خواهد داشت. براي اين كه بورس اوراق بهادار تهران مشاركت مؤثري در خصوصي سازي داشته باشد ضمن رفع مشكلات موجود بورس بايد مؤسسات مالي جديدي از جمله مؤسسات تضمين اعتبار، ساماندهي بدهي معوق، مشاوره مالي و ... به وجود آيند كه زيرمجموعه اي از توسعه بازارهاي مالي محسوب مي شوند. يادآور مي شود ارزش بازار سرمايه برخي از كشورهاي منطقه به مراتب بيشتر از كشور ماست. به عنوان مثال ارزش بازار سرمايه عربستان حدود ۵۰۰ ميليارددلار، امارات متحده ۱۵۰ ميليارد و بحرين ۳۵ ميليارددلار است.
۷ـ عدم شفافيت اطلاعات شركت ها و مشكلات قيمت گذاري شركت ها
قيمت گذاري شركت ها از موضوعات مهم خصوصي سازي است، قيمت شركت بايد به گونه اي تعيين شود كه نرخ بازدهي سرمايه گذاري در شركت با ساير فرصت هاي سرمايه گذاري لحاظ گردد. برخي سرمايه گذاران بخش خصوصي به دليل شفاف نبودن ارزش واقعي دارايي هاي شركت هاي واگذاري حاضر به سرمايه گذاري نيستند و در مورد سهام عدالت نيز اگر قيمت گذاري درست نباشد آثار توزيعي واگذاري به خوبي مشخص نمي شود.
(این مقاله در روزنامه ایران مورخ۱۹/۴/۸۶توسط اینجانب به چاپ رسیده است.)
|